El endeudamiento público argentino: deuda para todos

El gobierno Kirchner sostiene un nivel de deuda impagable a costa de una deuda intra-Estado.

El propósito de este trabajo es trazar un cuadro de situación del endeudamiento público argentino a nivel nacional, es decir, un panorama abarcativo de los distintos rubros de deuda que existen y potencian – en forma directa e indirecta – el sistema generalizado de deuda perpetua hoy vigente.

Dada la falta y/o desactualización de las informaciones oficiales en esta materia gran parte de los datos que se muestran aquí son forzosamente incompletos pero ello no quita validez al enfoque de base.

Para dar una idea de la orfandad de noticias que hay en este campo baste decir que a los fines de computar el stock de deuda pública (que, por otra parte, no se exhibe en valores absolutos sino a través de un engañoso índice Deuda/PBI) las autoridades muestran sólo el ítem a) de la larga lista de componentes reales de endeudamiento que se expone a continuación.

a) Deuda del Estado central

La deuda pública informada por el Ministerio de Economía (MECON) es de unos 194.000 MD(1): 182.700 por deuda performing o regularizada(2) y 11.200 por deuda en manos de bonistas que no entraron en el Megacanje 2005 (holdouts).(3)

Este dato corresponde a la última información oficial disponible, que es al 30.6.2012, esto es, de hace 10 meses atrás.

Las previsiones presupuestarias de aumento de deuda para el 2012 eran de 11.700 MD – diferencia entre 40.100 de Amortizaciones de Deuda y toma de nuevo Endeudamiento Público por 51.800 – a lo que habría que sumarle ahora deuda adicional para cubrir el déficit fiscal del año pasado, que fue de 55.600 M$ (≡ 11.300 MD).(4)

b) Deuda no registrada

El gobierno no computa dentro del stock y proyecciones de deuda de los 194.000 MD citados tres rubros que son de incidencia cierta: la capitalización de intereses de algunos bonos (anatocismo), el ajuste por inflación de la base de capital de los bonos en pesos ajustados por Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) – que replica el Índice de Precios al Consumidor (IPC) – y los pagos por Valores ligados al Producto (VLPBI).

– Por anatocismo la administración Kirchner ha venido capitalizando unos 10.000 MD durante el decenio 2005-2014. Quedarían unos 1.300 MD/año para el corriente ejercicio y probablemente otro tanto para el que viene.

– La deuda en pesos ajustada por CER equivale a unos 36.500 MD que, indexados por la Inflación Oficial del INDEC, que es del orden del 10 % – 10.8 para el 2012 – implica un aumento promedio de casi 4.000 MD por año.(5)

– Los cupones PBI (VLPBI) son obligaciones adicionales de pago que se disparan cuando el índice de crecimiento es superior a un 3 % anual. El mecanismo de cálculo es acumulativo partiendo del 2005 como año base y nuestro país habría pagado ya una cifra cercana a los 15.000 MD, sobre un total de casi 40.000.(6)

Estos tres conceptos de deuda no provienen de herencia de administraciones anteriores sino que son producto del Megacanje 2005, suscripto por la administración Kirchner.

c) Perfil de vencimientos

La vida media de la deuda pública – siempre según datos del MECON al 30.6.2012 – es de 10.2 años.

Esto daría un promedio de unos 18.000 MD anuales (182.700/10.2) pero el verdadero cuadro de vencimientos es mucho más grave:

– Por un lado, las cifras de la Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP) de la Secretará de Finanzas (SF) del MECON no coinciden con las consignadas en el Presupuesto aprobado por el Congreso, que son muy superiores a esos números también oficiales.

– Por otro lado, el cuadro real de los servicios de deuda (por Capital e Intereses y Cupones PBI) presenta una fuerte concentración de vencimientos en los próximos años.

La inconsistencia de importes entre la ONCP y el Presupuesto 2013 es relevante: según los datos de la página web del MECON los vencimientos por Capital e Intereses de los ejercicios 2013 al 2015 inclusive son respectivamente de 17.200/6.000 MD para 2013, 10.800/5.700 MD para 2014 y 11.000/5.200 MD para 2015; mientras que los números consignados en el Mensaje de Presupuesto para los mismos años son de 36.500/10.800 MD (2013), 42.100/15.500 MD (2014) y 49.100/18.600 MD (2015).

En el caso de los intereses, una parte de las diferencias se explica por la omisión de los VLPBI, aunque no cubrirían la totalidad de las mismas.

En cuanto a la explicación de los desvíos por capital algunos números son notables: por ejemplo, para los ejercicios 2013-2015 el Presupuesto prevé Cancelación de Adelantos Transitorios del BCRA (que viven siendo continuamente refinanciados) por el equivalente a 17.200, 20.400 y 24.400 MD mientras que la ONCP consigna para los mismos períodos 6.200 MD en 2013 y cero para 2014 y 2015.

Otros ítems de acreedores también presentan diferencias significativas, como el caso de Títulos Públicos, Organismos Internacionales y varios sin identificación cruzada.

Cabe recordar, por último, que no existen pagos netos de Capital: la totalidad de vencimientos por este concepto se cubre con emisión de nueva deuda (en su mayoría, Deuda Intra-Estado que no tiene capacidad de pago demostrada).(7)

Los Intereses sí se pagan, como parte del Gasto Público Corriente, aunque aquí no figuran los VLPBI, que se consideran Deuda Contingente (lo que no es cierto porque las obligaciones son en firme y lo contingente es la fecha de efectivización de los pagos).

d) Intereses a pagar

Cuando se habla de Deuda Pública normalmente siempre se menciona la deuda por capital – los casi 200.000 MD citados en el punto a) – pero se omite considerar el peso de los intereses a pagar por dicha deuda que, según los números oficiales sería de 72.300 MD hasta el año 2045 (en que se produciría el fin de los vencimientos hoy registrados).(8)

El pago de Intereses de la deuda pública en el corriente año 2013 está presupuestado en 10.800 MD.

Esto significa que, en promedio, al Estado Central le caen unos 30 MD por día: 1.2 MD por hora.

Como se consignó en el punto anterior, las proyecciones de servicios de intereses son fuertemente crecientes en el trienio 2013-2015.

e) Deuda pública indirecta

La Deuda Pública Directa es la que corresponde al Estado Central y la Deuda Indirecta es la que corresponde a Empresas del Estado, Organismos Nacionales y Fondos Fiduciarios, que en su conjunto forman parte integrante de las obligaciones fiscales porque el Poder Ejecutivo Nacional es el responsable de pago de última instancia de las mismas.

El gobierno no informa cuánto es el monto de esta deuda pública indirecta ni se tiene idea de ello porque se trata de una información insondable.

Los avales autorizados del Estado Nacional – por 26.800 MD en 2012 y por 33.600 MD en 2013 – pueden dar una pista primaria pero sin saber en qué proporción tales avales han sido efectivamente instrumentados y de cuántos pueda haberse hecho ya cargo el Fisco.

Es evidente que las Empresas y Organismos Públicos – como en el caso de represas, rutas, central nuclear y otros proyectos – están requiriendo créditos (internos y externos) con avales del Tesoro pero no se dispone de cifras directas y acumuladas.

El caso de YPF es paradigmático al respecto: la empresa ha pasado bajo control directo del Estado a raíz de la expropiación de la mayoría accionaria de Repsol y con ello el Estado Central carga ahora con una triple responsabilidad financiera, que antes no tenía, por valor de más de 50.000 MD: 1. El Pasivo por la deuda heredada de la empresa, que suma unos 9.000 MD(9), 2. El financiamiento de los costos de exploración, que suman 37.200 MD en el quinquenio 2003-2007, y 3. Las indemnizaciones eventuales reclamadas por Repsol ante el CIADI, que son por 10.500 MD.

f) Banco Central (BCRA)

El endeudamiento del Tesoro con el BCRA y la deuda cuasi-fiscal o propia del banco muestran un cuadro de situación muy grave:

– Al 31.3.2013 el gobierno le debe al BCRA unos 64.000 MD por dos grandes conceptos: 1) 39.100 MD en divisas, correspondientes a los préstamos de reservas para pago de deuda externa contra entrega de Letras intransferibles a 10 años de plazo, y 2) 127.700 M$ (≡ 24.900, casi 25.000 MD) por Adelantos Transitorios.

– El gobierno no tiene capacidad de repago demostrada para poder devolver en tiempo y forma estos fondos prestados.

– Tampoco tiene Reservas Netas suficientes para atender los vencimientos de la Deuda Externa: si al stock de reservas de 40.500 MD (a esa fecha, porque hoy son inferiores a los 40.000 MD) se le restan los 7.600 MD por encajes en moneda extranjera depositados en el BCRA y préstamos de otros bancos centrales, por unos 4.000 MD más, esto da un subtotal de unos 29.000 MD. Pero si a ello se le restan además las deudas propias del banco por Lebac/Nobac – 109.700 M$, equivalentes a 21.200 MD(10) – el saldo de Reservas Netas quedaría reducido a 7.700 MD. Y todo esto, en función que las Reservas Internacionales ya no son respaldo de la Base Monetaria (que al 31.3.2013 equivalía a 59.000, casi 60.000 MD).

– El BCRA compra reservas con deuda – Lebac/Nobac – por las que paga intereses del orden del 15 % anual, a través de colocaciones que renueva permanentemente todas las semanas.

De hecho, el BCRA ha transformado así su Política de Acumulación de Reservas en una Política de Reposición de Reservas, que compra divisas con deuda – vía letras y notas – para prestarle al Tesoro para que éste, a su vez, pague deuda externa con Acreedores Privados y Organismos Financieros Internacionales.

Considerando el reducido nivel de reservas netas, la baja calidad de los activos por títulos públicos en cartera y la elevada proporción de su deuda cuasi-fiscal por Lebac/Nobac la situación patrimonial y financiera del BCRA – desde el punto de vista técnico – se encuentra muy gravemente comprometida.

g) FGS del ANSES

El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Sistema Previsional – que está a cargo de la ANSES – no es dinero del Estado sino dinero administrado por el Estado.

Al 30.9.2012 el 60 % de dicho fondo – que totalizaba entonces 227.200 M$ – está prestado al Estado para sostener el sistema de la Deuda Pública.

El gobierno va licuando en gran medida el valor de esta deuda porque se encuentra pactada a tasas de interés negativas (tasas nominales inferiores a la inflación real) y porque una gran parte de la misma está constituida por deudas en pesos que se ajustan por CER (un CER que replica un índice oficial de precios minoristas justificadamente imputado de expresar menos de la mitad de la inflación real).

Mientras privilegia la adscripción de la ANSES al pago de la deuda pública, el organismo demora paralelamente las actualizaciones legales de jubilados y pensionados así como el pago de los juicios perdidos en los reclamos de ajuste contra el Estado.

Estas demoras del gobierno le permiten ganar tiempo a favor del Fisco por medio de una suerte de parcial “solución biológica”: con el paso del tiempo los jubilados más viejos – que son los que acumularían más retroactivos – se van muriendo y la mayor parte de los que no reclaman (sólo uno de cada 10 hacen juicio contra la ANSES) también.

h) Agencias del Estado

El problema de la Deuda intra-Estado (al que ya nos hemos referido en numerosas oportunidades) incluye, además del problema de descapitalización del BCRA y el desfinanciamiento de la ANSES, una serie de virtuales desvíos de fondos de sus destinos específicos por parte de otros organismos del Sector Público.

Actualmente le prestan al Tesoro la AFIP, el Fondo de Reconstrucción Empresaria (FFRE), Lotería Nacional y Casinos, el PAMI, etc.

Es también muy importante el aporte en este sentido del Banco Nación (BNA), que tendría prestado al gobierno un 40 % de su cartera de créditos.

En total, hoy más de la mitad de la deuda pública oficial del Estado Central corresponde a Deuda intra-Estado.

Como esta deuda no tiene capacidad demostrada de pago, en los hechos configura una forma de sostenimiento institucional del sistema de la deuda pública a costa de otros gastos fiscales destinados a cubrir las necesidades del pueblo y del desarrollo argentino.

i) Provincias y municipios

Según la última información oficial disponible del MECON – que data de un año atrás, al 31.3.2012 – el stock de deuda consolidada de las provincias era entonces de 127.300 M$ (≡ 26.000 MD), sin contar Deuda Flotante ni Contingente.

Más de la mitad de esta deuda está contraída con el Estado Nacional, que abona los servicios de capital e intereses y luego se los descuenta a las provincias de la coparticipación federal de impuestos.

La cifra del total de deudas provinciales está sentiblemente desactualizada y su composición se encuentra en varias jurisdicciones en proceso de franco crecimiento no sólo por deuda interna sino también por deuda externa (caso de Buenos Aires, Córdoba, Chaco, Mendoza, Tucumán y otras).

Las nuevas deudas se colocan en pesos, en moneda extranjera y en pesos indexados por tipo de cambio (dólar linked) y pagan una tasa de interés del orden del 10 % anual o más.

Como un caso de referencia indicativo del ritmo de aumento de las deudas provinciales puede citarse la provincia de Buenos Aires – que concentra un 50 % de la deuda pública del conjunto de las jurisdicciones – que figuraba con un stock de deuda de 60.600 M$ al 31.3.2012 y había pasado a 66.400 M$ según sus cifras oficiales al 30.9 del mismo año, sin que se computara todavía el fuerte déficit fiscal al fin del ejercicio.

Para la deuda de los municipios del país no existen datos oficiales – ni del MECON ni de la Federación Argentina de Municipios (FAM) ni de ninguna otra entidad – por lo que no se tiene idea del monto

j) Avales de la tesorería

A los avales del Estado ya nos hemos referido en el punto e), sobre Deuda Pública Indirecta pero los volvemos a destacar aquí por la importancia de la condición de garante de última instancia de toda la deuda pública por parte del Estado.

No se trata de un tema menor, ya que todos estos pasivos contingentes pueden devenir en cualquier momento obligaciones en firme a cargo de la Tesorería si los entes públicos que han contraído y/o siguen contrayendo estas deudas no tienen – lo mismo que el Estado Central – la debida capacidad de repago demostrada.

Complementando lo dicho en el citado punto e), la experiencia argentina – desde la época del Proceso Militar hasta nuestros días – exhibe toda una larga serie de deudas que terminaron traspasadas al Fisco.

La falta de informaciones oficiales sobre el monto de la Deuda Pública Indirecta es uno de los problemas de fondo del endeudamiento público argentino.(11)

k) Juicios contra el Estado

Este último es uno de los acápites más problemático dentro del endeudamiento nacional argentino ya que involucra fondos extraordinariamente elevados y de respuesta financiera imposible por parte del Estado.

Dentro de la lista de acciones judiciales – tanto las demandas iniciadas como las que tienen sentencia en firme – los rubros más graves son los siguientes:

– Los juicios por los bonos en default que se sustancian en el exterior por reclamos de los tenedores de bonos que no entraron en el Megacanje 2005-2010 (holdouts) y que involucran más de 11.000 MD; sin contar las consecuencias financieras que pudieran extenderse a bonistas ya entrados en el canje de títulos si se aplicara la Cláusula del Acreedor más favorecido.

– Las demandas hechas por empresas (y también por holdouts) ante el CIADI – el tribunal de arbitraje del Banco Mundial – donde ya existen también fallos en contra de la Argentina. No se tiene una estimación actualizada de los reclamos en este rubro, que originariamente abarcaba denuncias por unos 20.000 MD pero ahora se habría reducido a menos de la mitad de esa cifra (quizás entre 7 y 8.000 MD).

– La masa de juicios locales contra la ANSES por parte de jubilados y pensionados que reclaman la actualización legal de sus haberes, siendo que hay actualmente más de 450.000 juicios abiertos y que el promedio de los reclamos estaría en unos 140.000 $ por damnificado.

Aunque no revisten carácter de reclamos judiciales generalizados – al menos, por ahora – en este capítulo pudiera incluirse también el problema de la deuda externa a renegociar con los países del Club de París, cuyo monto sería del orden de los 9.000 MD, si bien el MECON consigna sólo 6.100.

El tema de los juicios contra el Estado – al que ya nos hemos referido en varias notas anteriores (relativas al pedido de embargo de la fragata Libertad y a los fallos de Nueva York a favor de los llamados fondos-buitre) – constituye indudablemente uno de los condicionantes más serios de la deuda pública argentina dado sus efectos directos y su implicancia sobre los bonistas que ya ingresaron en los canjes de deuda 2005 y 2010.

Hasta aquí el panorama primario o inventario básico del cuadro de endeudamiento público de la Argentina actual, con las insuficiencias forzosas del caso dada la falta de informaciones oficiales.

En conclusión:

Conforme la advertencia hecha al inicio de esta nota, cuando el gobierno Kirchner habla de la Deuda Pública se refiere sólo al primer rubro – el ítem a) – de este largo listado de áreas, niveles y ámbitos de endeudamiento; esto es, considera solamente el peso de la deuda performing y registrada del Estado Central.

Del sintético enunciado de cada uno de los rubros restantes – que son todos menos el primero – surgen entonces algunas conclusiones importantes:

– a) El monto verdadero de la Deuda Pública Nacional excede con mucho el stock de deuda declarada por el MECON, que acota los datos sólo a una parte de las obligaciones del gobierno central.

– b) No es cierto que el país se está desendeudando: tan sólo la deuda pública de la Administración Central crece a un ritmo de más de 10.000 MD por año; y el engañoso ratio Deuda/Producto no invalida esta realidad.

– c) El gobierno Kirchner sostiene un nivel de deuda impagable a costa de una deuda intra-Estado que descapitaliza el BCRA, desfinancia el sistema previsional y desvía en la práctica grandes fondos públicos de sus destinos específicos.

Así como la inflación real es mucho mayor que la inflación oficial del INDEC, así también la deuda real de la Nación Argentina es mucho mayor a la deuda declarada oficialmente.

La crisis del Modelo K por falta de superávits gemelos – fiscal y externos – para poder soportar el pago de los servicios de la deuda por capital, intereses y cupones PBI hace que la administración Kirchner aguante hoy un mecanismo de máximos pagos posibles a costa de empapelar a las entidades del Estado con títulos sin solvencia fiscal.

El objetivo gubernamental en curso es así abonar servicios de deuda a ultranza, demostrar vocación pagadora a rajatabla y retomar las negociaciones en diversos ámbitos para reinsertarse, una vez más, bajo condiciones “normales” en el sistema de la deuda.

La Deuda intra-Estado funciona, en la práctica, como un proceso transitorio o “préstamo-puente” interno hasta que pueda cumplimentarse la Hoja de Ruta planteada por el ex ministro de economía y hoy vicepresidente Boudou: 1. Solución del problema de los Holdouts, 2. Arreglo de la Deuda Externa con el Club de París, y 3. Regreso del país al Mercado Internacional de Capitales, para volver a endeudarse.

De las posibilidades de mantener su adscripción a este sistema de deuda pública perpetua depende no solo el sostenimiento del Modelo K sino también la estabilidad política del gobierno Kirchner.

Notas:

– 1) Las abreviaturas MD/M$ significan Millones de Dólares/Pesos respectivamente y están expresadas siempre con redondeo, de modo que pueden existir mínimas diferencias entre sumatoria de términos y totales.

Por metodología internacional el MECON lleva las estadísticas de deuda en dólares, si bien no todas las obligaciones están en moneda extranjera: del total, algo más del 60 % de la deuda está en divisas.

– 2) Es importante observar que, a los fines de todas las informaciones y ratios oficiales, el MECON toma como referencia sólo este subtotal de deuda regularizada de 182.700 MD y no el total de 194.000 (más precisamente, 193.400).

– 3) La denominación Megacanje 2005 corresponde a la reestructuración de deuda realizada durante la gestión Kirchner-Lavagna, que fue complementada luego con la reapertura del 2010.
No confundir este Megacanje – que involucra bonos elegibles por un total de 82.000 MD – con el Megacanje De la Rúa-Cavallo de 2001, que fue por algo menos de 30.000 MD y que se encuentra todavía bajo investigación de la justicia pese a que la mayoría de esos títulos fueron aceptados para el canje 2005-2010.

– 4) El símbolo ≡ significa “equivalente a”.

– 5) La consideración de un ajuste por CER oficial que es mucho más bajo que la Inflación real implica una licuación de deuda para los tenedores de este tipo de títulos en moneda local.

Como la gran mayoría de tales bonos están en poder del Fondo de Sustentabilidad de la ANSES, esto significa que los perjudicados finales de esta disminución del valor de la deuda por capital son los jubilados argentinos.

– 6) Las cifras restantes de pago son difíciles de determinar porque una parte de estos VLPBI se habría rescatado anticipadamente vía ANSES.

Quien mejor ha venido estudiando este tema es Javier Llorens, que estima que el saldo a pagar podría ser ahora – después del rescate de cupones PBI en poder de la ANSES – del orden de los 25.000 MD, con fuertes vencimientos en los próximos años.

No está contemplada aquí la incidencia de las operaciones de recompra o rescate anticipado de deuda soberana por otro 5 % del excedente sobre el crecimiento anual del PBI (que se habrían comprometido hasta el 2009).

– 7) Todo el perfil de vencimientos que muestra la información oficial del MECON (SF-ONCP) – por Capital y por Intereses – en realidad está viciado de nulidad porque se parte del falso supuesto que las deudas que vencen anualmente se cancelan y extinguen, pero en la práctica eso no es cierto porque la totalidad de las obligaciones se refinancian y además se toman nuevas deudas, de modo que las cifras de vencimientos por ambos conceptos de servicios no bajan y, por el contrario, serían lógicamente crecientes.

– 8) De esta manera, el monto oficial del MECON – capital más intereses – da casi 250.000 MD (unos 248.600 MD), aunque esta cifra está parcialmente disminuida ya que el capital total según la ONCP sería aquí de 176.300 MD y no de los 194.000 MD de deuda total oficial o ni siquiera de su propia deuda performing de 182.700 MD.

– 9) Paradójicamente, cuando en la década menemista del ´90 se privatizara YPF, el Estado la vendió sin pasivos, que absorbió en consecuencia y que en ese momento llegaban a unos 8.500 MD.
El Fisco carga así dos veces el endeudamiento de la empresa: primero por la deuda heredada del Proceso y ahora por la deuda heredada de la administración Repsol-Eskenazi.

– 10) La toma en cuenta de esta deuda por letras y notas del BCRA se funda en que tales operaciones estarían calzadas con compras de dólar en el mercado de futuros por parte de los bancos suscriptores.

– 11) Aparte del negociado del grupo Goldman Sachs en la crisis de deuda de Grecia también habría gravitado en el falseamiento de las estadísticas de obligaciones y vencimientos la omisión de la Deuda Pública Indirecta, es decir, que a las autoridades de contralor de la Unión Europea se les informaba sólo la deuda en cabeza del Estado Central.

Héctor Giuliano

Grupo de Reflexión Rural