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Revista Zoom – 8 de Noviembre de 2008 – Buenos Aires

Servicios públicos en el interior del país

FLACSO

La regulación pública sobre los servicios de agua, saneamiento y energía, carente de recursos y autonomía, fue el resultado de un diseño funcional a los objetivos de las privatizaciones.

Este artículo resume la investigación Mapa de situación y problemáticas regulatorias de los servicios públicos en el interior del país, realizada por Daniel Azpiazu, Nicolás Bonofiglio y Carolina Nahón del Area de Economía y Tecnología de FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales).

En las últimas décadas, casi la mitad de las provincias transfirieron al capital privado, bajo la forma de concesión, las principales empresas de servicios públicos. En 1976, la dictadura militar había dado el primer paso, cuando provincializó la provisión de agua potable y saneamiento, y la distribución de energía eléctrica.

De las privatizaciones generalizadas de los años ‘90 resultó un panorama sumamente heterogéneo donde cada provincia actuó a su antojo. Ello se enmarca, en todos los casos, en la previa adhesión provincial a la llamada Ley de Reforma del Estado (Nº 23.696) que sirvió de sustento legal del vasto y acelerado programa de privatizaciones.

Mientras en el mercado eléctrico existe una norma específica por la que se modificó la organización institucional y operativa del sector (Ley Nº 24.065, Marco Regulatorio Eléctrico), en el campo de la provisión de agua potable y saneamiento no existe una legislación única que sustente una política federal de recursos hídricos.

A la vez, “corresponde a las Provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” y, por tanto, el dominio de las aguas queda bajo su poder de gestión, según el vigente texto constitucional de 1994.

En ese escenario, 17 provincias transfirieron al capital privado al menos uno de los dos servicios, y 8 de ellas lo hicieron con los dos.

Otras 6 se mantuvieron al margen, conservando el régimen de prestación tradicional, sea a través de cooperativas, municipios y, fundamentalmente, por medio de empresas públicas provinciales.

Un puñado de normas

Aún careciendo de marco regulatorio específico para el agua, una serie de normas legales e instituciones tienen un control genérico sobre el tema.

Se trata de los artículos 41 y 42 de la Constitución Nacional de 1994, la Ley de Defensa de la Competencia (Nº 25.156), la de Defensa del Consumidor (Nº 24.240 y su modificatoria Nº 26.361), la de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario (Nº 25.561); la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la Nación, el Procurador del Tesoro de la Nación, y el Defensor del Pueblo de la Nación.

Convertibilidad y después

A principios del siglo XXI, en el caso del servicio de agua y saneamiento, el 56,6% de la población (20,5 millones de personas) habitaba en áreas gestionadas por empresas privatizadas, mientras que sólo un 12,1% residía en las zonas de atención de empresas públicas.

Por su parte, en lo relativo a la distribución de energía eléctrica, sociedades de capital privado prestaban el servicio al 66% del total de los hogares, mientras que las empresas estatales lo hacían al 18,6%.

En 2001, el 12,1% de la población tenía servicio estatal de agua y saneamiento. A fines de 2007, ese porcentaje había trepado al 52,7%.Un rasgo común a las privatizaciones de ambos servicios en el interior del país es la fuerte participación del capital extranjero en los consorcios originales en los que, en general, tenían una presencia decisiva grandes empresas transnacionales, con una importante experiencia sectorial a escala mundial (como es el caso de Électricité de France, Saur International, Azurix, Suez, etc.), al tiempo que buena parte de ellas participaban en más de uno de los consorcios adjudicatarios.

La implosión del régimen de convertibilidad, la renegociación de todos los contratos con las empresas privadas prestadoras de servicios públicos, y el congelamiento y desindexación de las tarifas (Ley 25.561, de Emergencia Económica y Reforma del Régimen Cambiario), derivaron en una transformación radical del contexto operativo en el que se desempeñaban tales firmas.

En la postconvertibilidad hubo múltiples modificaciones en la estructura de capital de las empresas prestadoras, y se restatizaron algunos servicios.

La salida de capitales extranjeros fue un denominador común a los dos sectores; sea a partir de su desplazamiento por fracciones de capital nacional, nuevos interesados (particularmente fondos de inversión en el sector eléctrico), la rescisión de algunos contratos y la consiguiente reversión del servicio a manos del Estado.

Cuando en 2001 el 12,1% de la población tenía servicio estatal de agua y saneamiento, a fines de 2007 ese porcentaje había trepado al 52,7%.

En la distribución de energía eléctrica el impacto fue menor. Actualmente, las sociedades anónimas de capital privado atienden al 63,9% de los usuarios residenciales, pero ahora con una clara pérdida de hegemonía de las empresas transnacionales.

La renegociación de contratos

El replanteo de los contratos originales, en el marco de la adhesión provincial a la Ley de Emergencia Económica, es muy desigual: desde la reestatización de los servicios hasta renegociaciones concluidas, pasando por una muy amplia gama de formas, contenidos y resultantes de revisiones contractuales que, inclusive, en algunos casos, se limitaron a acuerdos parciales, puntuales y discontinuos entre los concedentes y las prestatarias.

El desempeño de las distintas prestadoras también presenta un panorama heterogéneo, según sea el sector que se considere, así como en el plano de las comparaciones interjurisdiccionales.

En el caso de agua potable y saneamiento, aquellas provincias donde existían altos niveles de cobertura revelan, en general, una fuerte expansión del servicio. En la mayoría de las jurisdicciones más atrasadas, se constata un escaso crecimiento de las conexiones, en mayor medida en el caso de los desagües cloacales.

Respecto de la distribución eléctrica, los mayores avances se verificaron en las provincias que tenían más alto déficit, por lo menos en lo que se refiere a la prestación del servicio a usuarios residenciales.

El ente y los entes

La racionalidad interna de la privatización supone la existencia de entes de regulación y control. A los nacionales, se sumaron los provinciales y El margen de independencia económica de las agencias de control se ha visto con frecuencia vulnerado.municipales. Se crearon 24 agencias, de las que 21 tenían atribuciones sobre empresas de prestación privada. En la actualidad, producto de diversos procesos de reestatización en ambos sectores, el número de entes autónomos con atribuciones sobre empresas privadas se redujo a 16 (cuatro responsables de la actividad de ambos sectores y doce específicos sectoriales -es decir, de agua y saneamiento o de energía eléctrica-); sin que por ello dejasen de funcionar las cinco restantes agencias ahora responsables del control de la prestación de empresa estatales.

Esos entes aparecieron junto a, o a posteriori de la transferencias, comprometiendo su capacidad futura de regulación y control.

Sólo en 7 casos, la creación de estos organismos se corresponde con las prácticas recomendadas por la literatura (con anterioridad a la transferencia y en paralelo -con sus matices- a la sanción de los respectivos marcos regulatorios).

En contraposición, cuando a nivel nacional se recurrió a decretos del Poder Ejecutivo para “organizar” la privatización, salvo en el caso de las eléctricas y las gasíferas, la mayoría de las transferencias al capital privado en el ámbito provincial se realizaron por vía parlamentaria, tanto en lo que respecta a la creación de los marcos regulatorios como a la creación de entes de regulación.

Regulación desregulada

El margen real de autonomía de los entes provinciales es uno de los elementos críticos del nuevo modelo de prestación, regulación y control en el interior del país. Buena parte de esos nuevos organismos han visto quebrantada su autonomía, tanto desde el sistema político cuanto desde las propias empresas prestadoras.

Al menos nueve de los entes provinciales no encuentran limitado su accionar por la vigencia del recurso jerárquico o de alzada, y agotan la vía administrativa por medio de sus propias resoluciones.

El régimen de financiamiento deja serias dudas. El margen de independencia económica se ha visto con frecuencia vulnerado, tanto desde la órbita privada (por la retención de parte de su financiamiento) como desde el sector público, que en no pocas ocasiones se apropia del total o parte de los recursos cobrados a los usuarios con fines específicos de regulación y control.

La autonomía respecto del poder político también se ve limitada por la configuración de los órganos directivos de los entes, sus formas de designación, las recurrentes vacancias en su conformación plena y/o las intervenciones administrativas por parte de las autoridades ejecutivas.

Aunque todos se denominan “ente de regulación”, la mayor parte de las agencias creadas no han revelado atribuciones significativas, o no las han asumido. En líneas generales, limitan su papel al de meros asesores externos y/o vehículos formales de decisiones que se toman en la órbita de las empresas prestadoras o de las autoridades de aplicación.

Los entes se limitan a reglamentar cuestiones básicas en el orden técnico y de calidad. La aplicación de sanciones se convierte con Los entes se limitan a reglamentar cuestiones básicas en el orden técnico y de calidad. La aplicación de sanciones se convierte con frecuencia en abstracta.frecuencia en abstracta, porque en la mayor parte de los casos se autorizan los recursos de alzada sobre las resoluciones de los entes. En lo formal, se les adjudica la función expresa de proteger y resguardar los derechos de usuarios y consumidores. Sin embargo, ese tipo de atribuciones se insertan en regímenes de prestación más amplios que, en definitiva, terminan desdibujando las posibilidades reales de hacer un uso efectivo de sus misiones y funciones.

En general, usuarios y consumidores recién pueden acceder al ente en segunda instancia. Distintas disposiciones restringen su accionar. Se aplican tardíamente regímenes de tarifa social. La desprotección de los usuarios y consumidores no es más que una de las resultantes del carácter residual de la regulación que acompañó al programa de privatización. Prueba de ello la brinda la instancia de las audiencias públicas como forma de canalizar una mayor participación ciudadana. Aún cuando estén previstas, no han sabido ser utilizadas para legitimar el accionar de las autoridades ni, mucho menos, para incorporar la visión y los aportes que pudieran emanar de la sociedad civil.

En suma, los escasos márgenes de autonomía, las restricciones en materia de recursos humanos y financiamiento, las falencias e insuficiencias normativas son, entre otros, rasgos comunes a la nueva institucionalidad regulatoria en el interior del país.

A manera de síntesis, al igual que en el nivel nacional, también en el interior del país la regulación pública fue el resultado de un diseño funcional a los objetivos de la privatización. Los entes reguladores debían mostrar compromiso con la institucionalidad y las recomendaciones internacionales, pero carecen de la autonomía y recursos como para controlar efectivamente.

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