La Reforma del Régimen Contravencional tenía estos referentes y motivos para su modificación: evitar los abusos policiales “por portación de rostro o vestimenta” o averiguación de antecedentes, disminuir al mínimo el amplio espectro de penalizar conductas; abolir el régimen monárquico anticonstitucional del Jefe de Policía que puede legislar, aplicar la legislación, juzgar, conmutar, indultar y ejecutar las penas que son atribuciones judiciales. Estos puntos debían ser tratados por los legisladores tras las Jornadas de estudio llevadas a cabo en 1994. Pero la buenas “reparaciones” quedaron “cajoneadas” hasta que el 14 de abril de 1997 el Poder Ejecutivo envía a las Cámaras Legislativas un proyecto de Ley Contravencional con 175 artículos (más del doble de articulados de los proyectos presentados en dichas Jornadas), aprobado y sancionado por la mayoría sin mayor análisis y debate el 3 de mayo de 2001, bajo Ley nº 7.135. Hecho similar ocurre con la Ley nº 6.264. Dos observaciones son suficientes para comprender como el Poder Ejecutivo convierte a las organizaciones policiales en los instrumentos de dominación, de control político y social punitivo, desplazando al Poder Judicial o cercándolo y violando los Derechos Humanos.
Derechos Humanos y Ley Contravencional
Pasado y Presente
En el año 1994 la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta había declarado de interés legislativo las Primeras Jornadas de Estudio del Régimen Contravencional (realizadas entre el 29 de julio y 17 de agosto), cuya Comisión Ejecutiva estaba constituida por el Presidente de la Cámara, Contador Raúl Eduardo Paisani; vocales: representantes de la Corte de Justicia Dr. Armando José Frezze, de la Procuración General (hoy Ministerio Público) Dr. Angel Geréz, de la Cámara de Senadores Dr. Arnaldo Damián Estrada, del Ministerio de Gobierno Dr. Federico Adolfo Saravia, del Movimiento de Derechos Humanos Dr. Pedro Antonio Álvarez, y demás representantes de los diferentes Bloques de Diputados, Fiscalías, Colegios de Magistrados, de Abogados, Consejo Deliberante, Policía, Centros Vecinales, etc.
El objetivo de las Jornadas había quedado expresado en las palabras de apertura del Presidente: que no pretende ser una cuestión simplemente protocolar, sino un ámbito de estudio, de debate de cuestiones que van a llegar a la gente…de una legislación moderna…conversión de una norma que sea justa…es decir que con otras palabras signifique una importante conquista democrática.
A continuación había disertado el penalista Profesor Dr. Eugenio Raúl Zaffaroni, que con estas palabras de su larga exposición, resumía la intencionalidad de las Jornadas: Un pueblo que se preocupa por sus contravenciones es un pueblo que está interesándose por su libertad y su dignidad.
Después de veinte días de debate, las Comisiones de las Jornadas con el análisis de los proyectos presentados, se establecieron las Recomendaciones Finales de reforma al Régimen Contravencional vigente, abriéndose la posibilidad de que los legisladores impongan normas que no atenten contra las libertades individuales y colectivas de la población y por la defensa de los Derechos Humanos, para evitar los abusos policiales “por portación de rostro o vestimenta” o averiguación de antecedentes, de disminuir al mínimo el amplio espectro de penalizar conductas; de abolir el régimen monárquico anticonstitucional del Jefe de Policía que puede legislar, aplicar la legislación, juzgar, conmutar, indultar y ejecutar las penas que son atribuciones judiciales. (Para sostener esta aberración jurídica algunos argumentan que el Poder Judicial puede conservar el control a través de la apelación, pero esto es falso, porque la judicialidad no se salva con una apelación judicial y además la policía se puede valer (y se vale) de cualquier recurso para evitar la apelación, desde la ignorancia de las personas respecto de su derecho y de la forma de ejercerlo, hasta la coerción física o la coacción.
Los fundamentos de gran valor sostenidos durante los días de debate de las Jornadas, resumidos en las Recomendaciones Finales (pueden solicitarse y leerse las Actas de la Jornadas en la Legislatura Provincial), justificaban plenamente ser tratados y tomados como punto de referencia por los legisladores para la elaboración final de un nuevo Régimen Contravencional. De lo contrario qué sentido tuvieron las Jornadas. Pero como se dice vulgarmente quedaron “cajoneadas”, hasta que el 14 de abril del año 1997 el Poder Ejecutivo envía a las Cámaras Legislativas un proyecto de Ley Contravencional con 175 artículos (más del doble de articulados de los proyectos presentados en dichas Jornadas), aprobado y sancionado por la mayoría sin mayor análisis y debate el 3 de mayo de 2001, bajo Ley nº 7.135.
En sentido similar ocurre con la Ley nº 6.264, promulgada por Decreto nº 2.075 de 1984, de creación de la Policía Judicial bajo dependencia de la Corte de Justicia de Salta y que hasta hoy no ha sido reglamentada para entrar en funcionamiento.
Solamente estas dos observaciones son suficientes para comprender como el Poder Ejecutivo convierte a las organizaciones policiales en los instrumentos de dominación, de control político y social punitivo, desplazando al Poder Judicial o cercándolo y violando los Derechos Humanos como consecuencia de la aplicación de normas, como las atribuciones de juzgar contravenciones y no contar con una Policía Judicial independiente del Ejecutivo.
Un breve análisis histórico del Régimen Contravencional es ineludible si se desea instrumentar una política criminal orientada hacia la realización de los Derechos Humanos: la legislación tiene su origen en la época colonial española –absolutista y arbitraria- en las contravenciones rurales y las levas. Las facultades que se establecían en esas normas pasaron luego al Derecho Patrio ejercido por los Jueces de Campaña y de Paz o por los Comandantes Militares o de Policía y la oligarquía criolla y la portuaria se valían de éstas para continuar ejerciendo el control de las mismas clases sometidas anteriormente durante el colonialismo español, es decir sobre los marginados y los gauchos, permitiendo que la criminalización y penalización de éstos sirviera al mismo tiempo para acabar con los aborígenes.
Luego vino el Positivismo Lombrosiano -influencia que aún perdura en algunas mentalidades- que si bien los proyectos de estado peligroso sin delito fueron rechazados, sin embargo vemos, que el Poder Ejecutivo no necesitó (ni necesita) acudir al mismo, pues basta valerse de las anacrónicas leyes contravencionales (o como la vigente), para concentrar y ejercer el poder, lo que resulta contradictorio en un sistema republicano y en un Estado de derecho que se dice democrático y respetuoso de los Derechos Humanos.
A pesar de cierto desprecio por parte de algunos penalistas, las normas contravencionales son capítulos importantes de la legislación penal por las siguientes razones:
a) es la que se halla en relación más inmediata con el ciudadano común;
b) debido a las escasas garantías que la rodean –con el pretexto de su menor cuantía y su pretendido carácter administrativo-policial- es un campo propicio para la arbitrariedad policial, los apremios ilegales, la penetración de los ámbitos de privacidad, detenciones con pretexto de identificación o averiguación de antecedentes (innecesaria hoy con los métodos de investigación criminal), afectación de la dignidad, etc., etc.;
c) dadas estas características, resulta un formidable instrumento de control social que tiene incluso más importancia práctica que el Código Penal, puesto que penetra ámbitos en los que aquél no puede penetrar (espectáculos públicos, libertad de creación artística, de crítica social, religiosa, de reunión, etc.);
d) es una de las vías efectivas por las que la reacción penal puede condicionar “carreras” criminales y estigmatizar socialmente a las personas;
e) penaliza un improbable número de conductas, criminalizando a gran parte de la población. Esta penalización absurda permite que el grupo de poder seleccione a gusto a quien criminalizar, dado que extiende la vulnerabilidad en forma alarmante (en criminología se llama efecto perverso de la ley penal). Con otras palabras: no hay conducta que no sea objeto de penalización, sea en lugar público o privado, acentuando la selectividad en razón del reparto del espacio urbano que otorga menos oportunidades de privacidad a los sectores más carenciados y que son los más vulnerables al sistema penal;
f) es un instrumento arbitrario en manos del Poder Ejecutivo y las instituciones que de él dependen, para estigmatizar a personas de sectores marginados y humildes, en forma de impedirles una vida normal o de dificultarles aún más la que llevan.
Si analizamos la vigente Ley de Contravenciones, nos encontramos con una ley que no se ajusta a las Recomendaciones y proyectos propuestos en aquellas Jornadas, además de ser violatoria de los Derechos Humanos e inconstitucional, porque atenta contra el debido proceso al facultarle a la policía investigar, detener, juzgar y sancionar a una persona, violando el principio de imparcialidad, al ser juez y parte y no tener la instancia de defensa el acusado ni el recurso de apelación judicial. Se trata de una “intromisión” de un organismo del Poder Ejecutivo en acciones competentes al Poder Judicial.
La Ley prevé la creación y el funcionamiento de los Juzgados Cotravencionales en su Art. 166, que “no podrá exceder el plazo de un (1) año a partir de la vigencia”, pero ha sido vetado y modificado por el P. Ejecutivo mediante Decreto nº 1.052, con lo que se permite a la policía detener por mera “sospecha” y la función de juzgamiento del presunto contraventor. Es inadmisible que el P. Ejecutivo –a través del organismo policial- determine y decida a qué personas se detiene y a quiénes se mantiene en su condición de prófugos, pese a requerirlas la autoridad judicial. Por ello es necesaria la Policía Judicial, quien debe llevar la iniciativa o su estricto control y dirección de la investigación.
Continuar con el análisis y la crítica nos llevaría a un libro completo y no solamente a escribir esta artículo. Pero lo que queremos dejar claro, es que con la actual Ley de Contravenciones se reduce en forma intencional la intervención y el control judicial usurpado por el ejecutivo, violando la Constitución y los Derechos Humanos. Cuanto mayores son las facultades arbitrarias del Poder Ejecutivo, menor es el control y, por ende, mayores las oportunidades de corrupción. Y mientras no funcione la Policía Judicial, no se crean nuevos juzgados y no se tomen medidas para resolver la situación violatoria actual, se seguirá fomentando o tolerando la corrupción.
